ARTIKLER & FOREDRAG

Det åbne lands planlægning uden lokalforankring og national perspektivering.

Af Jørgen Primdahl, professor ved KVL og medlem af Naturrådet

port-jpn.jpg (1954 bytes)

Artiklen er bragt i AKF Nyt, nr.3 1999

opdel.gif (108 bytes)

 Det åbne lands planlægning uden lokalforankring og national perspektivering

Den offentlige planlægning i det åbne land er emnet for denne artikel. Ligesom det åbne land ændrer sig radikalt i disse år er der opbrud i planlægningen. For mindre end 20 år siden handlede det især om at sætte rammer for byvæksten, råstofindvindingen og naturbeskyttelsen. Det gør det stadigvæk, men nu drejer planlægningen sig også om naturgenopretning, naturpleje, vindmøllelokalisering, kystlandskaber, skovrejsning, støtte til miljøvenlig landbrugsdrift, grundvandsbeskyttelse og - som noget af det seneste - udviklingen i landdistrikterne.

Det åbne lands planlægning er i indhold blevet bredere og er i formen blevet mere proaktiv og strategisk orienteret. Den vigtigste del af planindsatsen foregår - idag som for 20 siden - med udgangspunkt i amternes planlægning med regionplanen som samlende dokument. Forankringen i det regionale niveau, politisk og geografisk, har dermed præget det åbne lands planlægning her i landet. Det betyder samtidig, at planlægningen er helt domineret af målsætninger, retningslinier og planudpegninger, der refererer til relativt grovmaskede kort, normalt i målestoksforholdene 1:100.000 eller 1:200.000. Dermed har de værdier og strukturer, som tydeligst fremtræder i denne skala fået prioritet de sidste 20 år.

Der er i Danmark derimod kun i begrænset omfang tradition for nationale planer og prioriteringer for det åbne land - i modsætning til f.eks. Holland, England og Sverige. Og vi har, når vi ser bort fra tidligere tiders hedeopdyrkninger, afvandinger, vandløbsudretninger og skovplantninger, samtidigt kun meget begrænsede erfaringer med lokalt orienterede projekter. Uden det fra starten har været hensigten, har der udviklet sig en arbejdsdeling mellem region- og kommuneplanlægningen således, at kommuneplanlægningen primært handler om byplanlægning, medens regionplanen overvejende beskæftiger sig med det åbne land. Kommuneplanen behandler som hovedregel kun i stærkt begrænset omfang det åbne land bortset fra sommerhusområder og større anlæg i landzone.

Hermed er baggrunden skitseret for det, jeg ser som de to hovedproblemer i den aktuelle planlægningindsats, nemlig fraværet af overordnede visioner om de vigtigste landskabsværdier og manglende planlægning i det lokale jordbrugslandskab. Det sidste problem er særlig tydeligt i de bynære dele af det åbne land, men er også gældende for jordbrugslandskabet som helhed.

 Det lokale jordbrugslandskab

Det åbne lands planlægning fungere som grundlag for administration af lovgivningen (f.eks. planlovens zonebestemmelser, naturbeskyttelseslovens beskyttelsesbestemmelser osv.), som handlingsgrundlag, som ramme for anden planlægning og endelig som informationsgrundlag.

Da denne planlægning startede i 1970'erne, forholdt den sig overvejendet reaktiv i forhold til udviklingen. Sådan er det ikke længere. Nu handler det i lige så høj grad om at skabe grundlag for aktive handlinger, som f.eks. skovrejsning og naturgenopretning, herunder grundlag for prioritering af midlerne og gennemførelse af projekter.

Hertil kommer, at jordbrugslandskabet idag udvikler sig anderledes end i 70'erne, hvor landbrugsmæssig intensivering og naturmæssig forarmelse var dominerende tendenser. Idag går den landbrugsmæssige arealanvendelse mod mindre intensiv anvendelse, og landmændene graver vandhuller og etablerer plantninger overalt i landet. Antallet af småbiotoper stiger de fleste steder. Baggrunden for disse forandringer er en kombination af faldende priser på hovedafgrøderne, udbygning af støtteordningerne knyttet til landskabet, et voksende antal fritidslandmænd samt et ændret natursyn hos landmanden fra en ren produktionsorientering til et mere flersidigt syn på ejendommen. Når der nu også på de gode jorder i de østlige dele af landet plantes hegn i stor stil er læ på marken ikke hovedmovitivet. Det handler snarere om herlighedsværdier, naturindhold, jagt og læ ved boligen, for at nævne nogle hyppigt forekomne begrundelser for plantning af hegn de seneste år i et østjysk landbrugsområde.

Set fra et landskabssynspunkt, er det en glædelig udvikling, men samtidig en udvikling der udfordrer planlægningen. Plantning af hegn, vildtplantninger og skov, gravning af vandhuller og andre ændringer, som har med landskabets naturindhold og æstetik at gøre, ville nemlig have væsentlig bedre effekter, hvis de var koordinerede på et landskabsniveau, dvs. hvis de blev gennemført efter en eller anden landskabsplan - ikke nødvendigvis i form af en bindende og betonfast plan. Vejledende og principanvisende ideskitser kan sagtens udgøre et grundlag for de konkrete projekter.

Samlet betyder disse udviklingstræk, at der er behov for en lokal og handlingsorienteret form for planlægning i det åbne land. Ikke overalt og ikke fordi der er behov for flere restriktioner, men fordi lokale planer vil være den mest effektive måde at sikre kvaliteter og iøvrigt koordinere de mange støtteordninger som orienterer sig mod landskabets flersidige anvendelse. En sådan planlægningstradition eksisterer ikke idag, hvilket iøvrigt kan hænge sammen med, at lovgrundlaget for en sådan planlægning ikke er særligt godt. Som konsekvenser heraf gennemføres der istedet projekter, hvor man - ofte forskellige myndigheder - forsøger at lave f.eks. 5-årige aftaler med hver enkelt landmand. Et enorm administrativt arbejde, som der kun er få positive erfaringer med.

 

Bynære områder

En af svaghederne ved en arbejdsdeling, der giver regionplanlægningen næsten alle planopgaverne i det åbne land og reducerer kommuneplanlægningen til byplanlægning er, at de bynære dele af det åbne land, hvor planlægningsbehovet er særligt stort, falder igennem. Hverken amterne eller kommunen anser det for deres opgave at regulere de bynære områder.

En klar grænse mellem land og by og undgåelse af kaotisk spekulation i bynære arealer er hovedmotiver bag by- og landzonesystemet. Med lempelser i bestemmelserne for at erhverve landbrugsejendomme og i mulighederne for at anvende landbrugsbygninger til ikke-jordbrugsmæssige erhverv er der de senere år åbnet op for en form for "urbanisering" af bynære jordbrugsområder. Jo tættere man kommer til større byområder, jo mere diffus og ustabil bliver landbrugsstrukturen og jo mere anvendes landbrugsejendommene til andet end jordbrug. Denne udvikling er påvist i bynære områder i hovedstadregionen og gælder sikkert også ved andre større byområder i Danmark. Der er behov for en mere aktiv "beskyttelse" af landbrugsstrukturen i de bynære områder, hvis bygrænsen forsat skal være klar.

I mange bynære områder plantes der stats- og kommuneskove med friluftmæssige formål som hovedbegrundelse. Herudover har der i mange år været en tendens til at plante grønne bånd, ofte kombineret med støjvolde, i randen af alle nye bydele. Bynære skove betyder bestemt forbedrede nærrekreative forhold, ligesom fredskovspligten sikrer en stabil grænse mod byen.

De nye skove og grønne bånd betyder imidlertid mange steder, at byen pakkes ind, at dens strukturer og visuelle forbindelse med det omgivende åbne land forsvinder eller sløres. Bevæger man sig rundt i randen af mange byer, f.eks. Holstebro, Viborg, og omegnskommunerne vest for København, bevæger man sig rundt i grønne kulisser, hvor man ikke ved om der bagved ved plantningerne ligger parcelhuse, industriområder, skove, sportsanlæg eller marker. Man ved med andre ord ikke, hvor man kører - er man i byen eller man er på landet. Omgivelserne er ganske vist grønne, men oplevelser og orienteringsmuligheder er der ikke meget af. Syd for Roskilde er en nyplantet skov igang med at fjerne den smukke udsigt til byen med domkirken flot placeret i byens højeste og midterste punkt. En udsigt som titusinde af bilister på Holbækmotorvejen har kunnet nyde hver dag er nu ved at forsvinde.

Der er brug for en detaljeret og æstetisk orienteret planlægning i byranden. I England, hvor presset fra byerne er betydeligt større end her, gennemføres dels en aktiv og detaljeret planlægningaf bynære områder, dels har man en meget effektiv beskyttelse af de bynære jordbrugsområder, som ikke ønskes byudviklet, de såkaldte "green belts", som samlet omfatter 15% af hele England, og som bl.a. kan sikre at f.eks. jordpriserne på landbrugsejendomme 20 km fra London ligger på gennemsnitsprisen i hele England.

 

De nationale interesser

I slutningen af 1960'erne blev det besluttet, at der ikke skulle udpeges naturparker, nationalparker eller andre særligt værdifulde områder, hvor beskyttelse af landskabsværdierne skulle have særlig høj prioritet. Beslutningen kom efter en lang og meget spændende debat, hvor tilhængerne af sådanne nationale områder, herunder kulturministeriets daværende ‘konsulent i fredningssager’ argumenterede for at effektiv beskyttelse var urealistisk overalt og måtte derfor koncentreres til, hvor der var mest at tabe. Modstanderne af nationalparker, først og fremmest Danmarks Naturfredningsforening, var bekymrede for konsekvenserne af sådanne udpegninger. Hvad med områderne udenfor?, spurgte de retorisk.

I 1969 fik vi, som første skridt i en reformering af planlægningen, en by- og landzonelov. Udviklingen af sommerhusbebeyggelser, byvæksten og bebyggelser generelt blev med ét genstand for offentlig regulering. Det var blevet muligt "at frede gennem planlægning", hvad der ifølge nationalparkmodstanderne var væsentlig mere effektivt end den "planlægning gennem fredning" som nationalparktanken blev opfattet som et udtryk for.

Jeg mener beslutningen om at basere landskabsbeskyttelsen i det åbne land på planlægning og generel, erstatningsfri regulering var både en visionær og en politisk klog beslutning. Havde vi fået nationalparkerne, havde vi ikke fået en by- og landzonelov og næppe heller åbningen af de private skove (som skete ved en ændring af Naturfredningsloven, også i 1969), en omfattende, generel beskyttelse af forskellige naturtyper (§3 i naturskyttelsesloven som er blevet udvidet adskillige gange de sidste 20 år).

Om argumenterne imod nationale naturområder stadig er relevante idag er mere tvivlsomt. Efter min mening er der flere gode grunde til at overveje at identificere og efterfølgende udpege de mest værdifulde landskaber i landet og give disse en særlig status i den offentlige landskabsforvaltning.

For det første er den mere aktive indsats idag præget af tilfældigheder. Det gælder indsatserne omkring naturpleje, miljøvenlig landbrugsdrift, naturgenopretning, statslige opkøb og skovrejsning mv. Her mangler der efter min mening fysisk sammenhæng, ligesom der mangler tidsmæssig kontinuitet i f.eks. anvendelsen af naturplejemidler. Hvor skal der f.eks. gennemføres en naturpleje, også om 50 år, når bevillingerne måske ser anderledes ud end idag?. Et så simpelt spørgsmål er der ingen der udgangspunkt i nationale interesser kan besvare, bl.a. fordi nationale prioriteringer har været et tabu-emne siden diskussionen i 1960'erne.

For det andet har vi de senere år fået en række krav om udpegninger fra EU, krav som det klart har været vanskeligt for starten at forholde sig til netop, fordi vi ingen nationale prioriteringer har. Istedet har man hurtigst muligt givet opgaven videre til amterne. Det er der kommet en række udpegninger ud af, som først og fremmest afspejler, hvad man i de enkelte amter anser for vigtig. I udpegningerne af f.eks. de såkaldte "Særligt følsomme landbrugsområder" kan man næsten se amtsgrænserne alene på variationer i udpegningernes størrelse og former, hvilket selvfølgelig indikerer, at det amtslige planlægningsniveau rent faktikst er amtsligt og ikke pseudo-statsligt. Til gengæld er der kun varetaget nationale hensyn i tilfældigt omfang, ligesom mulighederne for at koordinerer med andre, lignende udpegninger har været dårligt udnyttede.

I andre lande (f.eks. England, Tyskland og Holland) er sådanne områder ofte indgået direkte i nationalt prioriterede naturområder således, at naturbeskyttelse, miljøbeskyttelse, beskyttelse af drikkevandsressourcer, tilgodeseelse af friluftliv og flere andre hensyn kunne varetages samtidigt i mange områder. Herhjemme ser det ud som om, man stort set har gjort hvad man kunne for at udpege så forskellige områder som muligt ved udpegningen af de ‘Særligt følsomme landbrugsområder’ og de nye habitatområder, selvom der ligger mange overlappende formål bag udpegningerne. Havde vi haft et nationalparksystem kunne dette have dannet udgangspunkt for overvejelserne, om hvordan vi bedst udnytter de planlægningsrelevante miljøreguleringer fra EU. Dette er formedentlig også baggrunden for at OECD i den nyligt gennemførte evaluering af Danmarks miljøpolitk foreslår, at det overvejes at indføre et nationaltparksystem.

 

Ikke så ringe endda

Ovenstående afsnit kunne lyde som den rene elendighed. Sådan skal det ikke forståes. Det åbne lands planlægning fungerer på mange andre områder godt og bliver studeret med misundelse af mange udenlandske planinteresserede. Vores kystzonebeskyttelse er velfungerende, først og fremmest fordi den beskyttede 3-km zone er bygget sammen med vort plansystem, og fordi større projekter, som f.eks. sommerhusbebyggelser, feriehoteller og erhvervsbyggeri ikke kan realiseres udenom plansystemet. Den generelle beskyttelse, som bl.a. skal ses på baggrund af afvisningen af en nationalparkidé, bliver vi også misundt af bl.a. engelske landskabsforvaltere. Lokalplaninstrumentet er også velfungerende og giver gode betingelser for at kombinere overordnede planhensyn med en udnyttelse af de lokale muligheder og begrænsninger for en velfungerende udvikling - omend instrumentet altså ikke kan anvendes for jordbrugsområder.

Vi har over 20 års erfaringer med regionplanlægningen og den er generelt velfungerende. Det er derfor som supplement og ikke som erstatning, at jeg her efterlyser mere lokalt orienteret planlægning og mere håndfaste, nationale prioteringer. De lokale planer skal sikre, at der kommer det bedst mulige resultat ud af alle de positive landskabsforbedringer landmændene gennemfører i disse år, ofte med offetlig støtte. De nationale prioriteringer skal anvendes til at sikre de store og mest værdifulde landskabstræk og til at kunne udnytte EU-initiativerne på natur- og landbrugsområdet bedst muligt.

 

Spring til toppen af siden