ARTIKLER OG FOREDRAG

I hvor stort omfang er der behov for at bruge forsigtighedsprincippet i miljøbeskyttelsen?

Oplæg ved Peder Agger

port-pa.jpg (2228 bytes)

Konference om forsigtighedsprincippet, Eigtveds Pakhus, København den 29. maj 1998. Miljø- og Energiministeriet, Miljøstyrelsen.

opdel.gif (108 bytes)

Stigende kompleksitet og hastighed

To ting, der karakteriserer vor tid, er samfundets stigende kompleksitet og samfundsudviklingens øgede hastighed (Agger 1996). Tilsammen øger de behovet for skærpet opmærksomhed overfor eventuelle skader på vores omgivelser og på længere sigt vores livsgrundlag. Som Gorz i halvfjerdserne ville have udtrykt det (Gorz,1979): Kører den blinde kapital stadig hurtigere og tættere på kanten af det økologiske sammenbrud. Siden er vi for alvor begyndt at pille ved processer, der har kritisk betydning for klodens trivsel. Men kapitalen er, omend svagt seende, så dog ikke længere ganske blind, og den har en førerhund, videnskaben, som dog ikke er helt så klart skuende, som vi troede dengang. Der er grænser for vækst, men videnskaben kan langt fra levere svar på alle de spørgsmål, som vi i stigende grad har brug for at få besvaret. Derfor er vi her. Vi har fået brug for en diskussion om nødvendigheden af principper for bæredygtig og forsigtig udvikling. Begge principper indebærer krav om, at beslutninger ses i en mere langsigtet og kompleks sammenhæng. Men begge begreber er mangetydige og må derfor diskuteres grundigt.

Princippets opståen og definition

Min opgave er, at gøre rede for, i hvor stort omfang, der er behov for at bruge forsigtighedsprincippet i natur- og miljøbeskyttelsen. Som det vil fremgå, mener jeg, at der netop på dette felt er et særligt behov for at benytte princippet. Det er da også Miljøstyrelsen, der har indkaldt til konferencen, og det er indenfor natur- og miljøbeskyttelsesområdet, at begrebet er opstået. Ifølge Rehbinder (1994) var det i Tyskland i 1971. Det dengang lancerede 'Vorsorgeprinzip' var muligvis noget bredere end dets engelske oversættelse, 'the precautionary principle'. I det Vorsorge ikke kun rummer 'Vorsichtichkeit', men også en mere positiv værdiladet kymren sig om objektet, som i det danske forsorg eller omsorg (Boehmer-Cristiansen 1994). Siden er begrebet, som vi har kunnet læse og høre, indarbejdet i mange internationale aftaler og national lovgivning om natur- og miljøbeskyttelse. Forsigtighedsprincippet går som bekendt ud på, at der ikke nødvendigvis skal 'lig på bordet', før der gribes ind overfor et problem. Men derudover kan der rejses kritik af den flertydige måde begrebet anvendes på. Rehbinder påpeger, at det har en tosidet funktion: Dels som et retligt princip, dels som en anvisning for miljøpolitikkens implementering. Det er denne sidste miljøpolitiske betydning, jeg vil benytte. Bratt (1996) opstiller tre kategorier heraf, idet han skelner mellem traditionel miljøbeskyttelse og forebyggelse, som forhindrer kendte skadevirkninger og forhindrer risiko for disse, på den ene side, og så på den anden side det skærpede begreb, som han kalder forsigtighedsprincippet, og som betegner, det at forhindre mulig risiko for skader i overhovedet at opstå. Sanderson & Staufeldts (1997) speciale fra TEK-SAM på RUC, som jeg her refererer fra, forklarer, at et er at forebygge videnskabeligt fastslåede risici, et andet er at forebygge at endnu ikke kendte risici skal kunne opstå. Udover at konstatere, at forrige års nedskydning af vildsvin på Lindet skovdistrikt må være et eksempel på anvendelse af forsigtighedsprincippet i denne snævre Bratt'ske betydning (omend til fordel for svineproduktionen fremfor naturen), vil jeg dog ikke være i stand til at operere med denne opdeling overalt i det følgende. I sin kerne tilsiger princippet altså, at beslutningstagere skal kunne handle inden, der foreligger videnskabeligt bevis for, at noget muligvis vil kunne skade miljøet. Men at de kan handle, siger ikke meget om, hvornår de rent faktisk skal handle. De norske videnskabsetiske komiteer (NENT,1997) anfører 3 forudsætninger, som skal være til stede for at princippet bringes i anvendelse:

  1. Der skal være en rimelig videnskabelig begrundet frygt for, at der vil opstå store skader på miljø og sundhed, hvis der ikke gribes ind.

  2. Den mulige skade skal være væsentlig f.eks. tab af unikke økosystemer. Vurderingen må ske med vægt på det naturgivne og ikke kun aktuel økonomisk værdi af den truede ressource.

  3. En udsættelse af handling vil vanskeliggøre en effektiv bekæmpelse senere, og det vil være usandsynligt, at usikkerheden vil forsvinde, før den mulige skade er begyndt at vise sig.

Det foreslås mao, at der foretages en eller anden form for cost-benefit overvejelse. Bevisbyrden, skal føre til en afklaring af, om en påtænkt aktivitet skader. Det rejser spørgsmålet om, hvornår noget skal opfattes som 'skadeligt', og hvornår ikke. Heri indgår også overvejelser om tidshorisont. Lidt mere konkret beskriver O`Riordan & Cameron fire (delvis overlappende) situationer, hvor anvendelse af princippet efter deres mening er særlig oplagt:

  1. Situationer hvor der foreslås indført ny teknologi på i forvejen vel regulerede områder, men hvor befolkningen instinktivt eller indsigtsfuldt er imod at tage chancer, f.eks. udsætning af Genetisk Modificerede Organismer eller indførelse af A-kraft.

  2. Situationer hvor det er umuligt at afgøre, hvad der er samfundsmæssigt tolerabelt.

  3. Situationer hvor der er tradition for at vise særligt hensyn overfor udsatte grupper f.eks. oprindelige folk.

  4. Situationer hvor der i åbenhed kan foregå en opregning af fordele og ulemper både under den politiske formulering og i selve beslutningsprocessen. (O`R. & C,1994 pp 25-26).

Som det ses, er forsigtighedsprincippet ikke en præcis opskrift på, hvordan forvaltningen, med videnskaben i ryggen skal, handle i en given situation. Den slags beslutninger bliver oftere truffet p.gr.a. politisk pres end p.gr.a. strengt videnskabelige analyser. Forsigtighedsprincippet er derimod, som jeg kommer tilbage til, en norm på linje med andre normer i samfundet og skal i sidste ende behandles som sådan, dvs. politisk. Men lad os først se lidt nøjere på den endnu gængse opfattelse af videnskab og sikkerhed. Sikkerhed, eller rettere usikkerhed, er jo forsigtighedens begrundelse.

Usikkerhed, uvidenhed og uforståelighed

Den gængse opfattelse i samfundet er, at videnskaben har svar på alt, eller i hvert fald kan få det, blot den får den fornødne tid og øvrige ressourcer. Men videnskaben kommer delvis til kort, når det gælder håndtering af forsigtighedsprincippet. Den almindelige tillid til naturvidenskabelige eksperimenter, falsifikation og verifikation af teorier, konsistens og forudsigelseskraft er af begrænset værdi i denne sammenhæng. Det skyldes en usikkerhed i målingen, i objektets variabilitet, og det at det ikke er alt lader sig måle. Ifølge O`Riordan & Jordan (1995) kan usikkerheden antage tre former, som jeg vil kalde usikkerhed, uvidenhed og uforståelighed:

  1. Usikkerhed p.gr.a. mangel på data, som er en uhyre almindelig situation på natur- og miljøområdet af flere grunde: Reference data f.eks. i form af lange tidsserier mangler ofte, og store dele af verden og af miljøet er endnu ubeskrevet.

  2. Uvidenhed fordi naturen er mangfoldig, økosystemerne komplekse og mange faktorer fluktuerende. Ofte kan man ikke slutte fra laboratoriet til naturen. Der kan optræde uforudsete tærskler og interaktioner.

  3. Uforståelighed, som ikke er et spørgsmål, om data der mangler, eller modeller som ikke er gode nok, men om at vi simpelthen hverken har data, parametre eller modeller. Vi begriber mao, ikke hvad der sker.

Den sidstnævnte kategori er særlig problematisk, bl.a. fordi beslutningstagere ofte glemmer, at den eksisterer. F.eks, gav miljøkommissæren den 2. oktober 1997 (Sanderson 1997) i Information udtryk for, at forsigtighedsprincippet i Kommissionens vurderinger på GMO-området skal gennemføres via en styrkelse af det videnskabelige grundlag. Man må håbe, at det ikke bliver det eneste, der gøres i den anledning. Der er f.eks. også brug, både for større åbenhed og demokrati.  Men uforståeligheden florerer, bl.a. hvor naturgivne og humane systemer interagerer. Som eksempel nævner forfatterne forudsigelse af ørkendannelse som følge af interaktion mellem menneskeskabt vegetationsændring og nedbør. Andre eksempler kan hentes fra sundhedsområdet, f.eks. 'kræftens gåde' eller der hvor store befolkningsgrupper udsættes for et given påvirkning (Gee,1997). I det hele taget rummer historien på det medicinske område en guldgrube, hvis man kan kalde den det, af erfaringer, hvor en større forsigtighed, set i bakspejlet ville have været på sin plads:

Thalodomid, der i bedste mening blev brugt til at tage gravide kvinders kvalme, viste sig senere at give misdannede børn. LSD, der blev brugt for at hjælpe psykotiske patienter, viste sig på længere sigt at gøre langt mere ondt end godt. På det miljøhygiejniske område er der problemer med antibiotika både mht. bivirkninger og resistens problemer. Og der er problemer med de østrogenlignende stoffer, de bioakkumulerbare og persistente forbindelser. En del af problemet ligger også i bogstaveligste forstand i sagens natur. Det er ganske enkelt svært, videnskabeligt at afgøre en række miljørelevante spørgsmål, især hvor detektionsgrænsen er lav. F.eks. afgøre om et insekt nu også er helt forsvundet fra en lokalitet, eller med sikkerhed at afgøre, at et stof ikke er kræftfremkaldende. Udenfor videnskabelige kredse vil et såkaldt 'falsk negativet resultat' ofte blive taget som videnskabeligt bevis. Som vi i disse dage har set det med pressens behandling af Roundup, hvor nye manglende påvisninger af stoffets mutagenitet, bliver udråbt som endeligt videnskabeligt bevis for dets uskadelighed i så henseende. Det er endvidere med til at sløre billedet, at der kan hengå lang tid mellem vore handlinger, og til at deres eventuelle positive eller negative effekter på miljøet viser sig. Et eksempel på et område, hvor vi både oplever datamangel, stor usikkerhed og uvidenhed er spørgsmålet om biodiversitet på artsniveau. Vi kender kun en brøkdel af verdens- dyre- og plantearter. Størstedelen er endnu aldrig blevet beskrevet. Det antal arter, der vil uddø, uden vor viden bliver formentlig betydeligt. Dette fordi de omstændigheder der medvirker, til at en art ikke er beskrevet, til dels er de samme, som gør dem særligt udsatte for uddøen, nemlig et stærkt begrænset udbredelsesområde (Simberloff,1992). Det gør sig især gældende for arterne i den artsrige tropiske regnskov, hvor en fortsat accelerende skovrydning frygtes at kunne føre til massiv uddøen af arter i løbet af det næste århundrede (Reid 1992)

Naturvidenskabens begrænsninger

Dette billede står i nogen grad i kontrast til den traditionelle opfattelse af naturvidenskabens store rækkevidde. I de senere år er dens utilstrækkelighed, når det gælde løsningen af natur- og miljøproblemer, dog blevet stadigt tydeligere. Den traditionelle reduktionistiske metode, hvor man ved hjælp af eksperimenter med enkeltfaktorer én ad gangen, søger efter monocausale forklaringer på f.eks. de kemiske stoffers effekt, er utilstrækkelig, alene af den grund, at over 100.000 kemiske stoffer i vores kemiske tidsalder optræder i utallige blandinger. Og at de i øvrigt hældes ud i miljøet med en langt større hastighed, end nogen myndighed formår at følge med til.  En del stoffer har eksempelvis vist sig at dukke op på steder, hvor man ikke havde forventet det: DDT i rovfugleæg, PCB i arktiske egne, pesticider i grundvandet. Og mange stoffers vandringer og virkninger i miljøet er uhyre vanskelige og kostbare forlods at påvise. 

Eksponeringsundersøgelser er både dyre og usikre (Madslund et al.1997), bl.a. fordi effekterne på de enkelte individer varierer og ofte kun er sub-kliniske, dvs. ikke umiddelbart iagttagelige, og måske først viser sig på populations niveau efter en rum tid, f.eks. i næste generation. Det er bl.a. på grund af usikkerheder som disse, at man ved risikovurderinger opererer med sikkerhedsfaktorer på 10 til 10.000 for, hvor meget et stof skal fortyndes i forhold til den højeste 'no effect concentration' (NEC), før det tillades udledt i miljøet. Helt åbenlys bliver naturvidenskabens kvaler, der hvor forskellige discipliner er i strid med hinanden, som det blandt andet ofte sker for økologer og genetikere i bedømmelsen af risici ved udsætning af genetisk modificerede organismer (GMO'es). Hvordan skal man i en sådan situation, nå frem til objektivt fastsatte grænser for, hvilke risici samfundet vil tage? Svaret er, at en sådan objektivitet ikke findes, hverken uden- eller indenfor naturvidenskaben. Og sidstnævnte kan i hvert fald ikke træffe valget for os. I sådanne tilfælde må der ikke blot gribes til forsigtighed, men til en beslutningsprocedure der også involverer andet end videnskab. Men man kan aldrig være helt sikker. Det viser erfaringen, og sporerne skræmmer. David Gee (1997) gennemgår som eksempel asbestens historie i England.

Der skulle gå næsten 100 år, og man skulle op på 3.000 lig på bordet pr. år, før man fik knækket industrien og forbudt stoffet. En lignende historie havde vi i Danmark hvor asbest blev endelig forbudt i 1980. En tilsvarende historie har de organiske opløsningsmidler, blot med malere og olieindustrien som rollehavere. Eksempler som disse, er gode argumenter for en betydelig større forsigtighed, end den der er udvist.

Eksperternes risikoberegning og lægfolks risikoopfattelse

Erfaringer som disse er samtidig med til at så mistro til autoriteterne. Det er ikke kun et spørgsmål om snæver beregning af, hvor mange dødsfald, der kan forventes pr. 100.000 indbyggere pr. år, men også et spørgsmål om, hvordan meldinger om risici modtages. Dette reduceres dog ofte til et spørgsmål om oplysning om 'de virkelige' farer, medens alle andre motiver betegnes som irrationelle. Den norske Forskningsetiske komite advarer mod en miljøpolitik, som ikke kan opnå accept i befolkningen, og som derfor ikke kan gennemføres uden risiko for social uro (NENT,1997). Denne omskrivning af det gamle princip om 'livet før loven' understreger betydningen af, at miljøpolitikken er tæt på borgerne. De skal både have en fornemmelse af, at det er de relevante problemer, der bliver taget op, og de skal have tillid til, at det gøres ordentligt. Riskikoopfattelse kan således ikke forstås uden at se det i sammenhæng med tro og værdisystemer. For mennesker opfatter risici i en bredere sammenhæng integreret med deres egen personlige identitet og sociale sammenhæng. De opfatter dem multidimentionelt, og lægfolk og eksperter er derfor ikke altid enige om hvilke forhold, som faktisk er risikable i samfundet. Som eksempel kan nævnes mange forbrugeres "irrationelle" preferens for økologisk- fremfor pesticidmælk (Heinberg, 1995). Den norske psykolog Wibecke Brun (1997) har beskæftiget sig med lægfolks risikooplevelse. Hun fandt, at der er tale om følgende hoveddimensioner af betydning for opfattelsen:

  1. Katastrofepotentialet dvs. hvor stor pludselig skade der kan indtræffe.

  2. Nyhedsdimensionen er ofte afgørende. Nye trusler opfattes som større trusler end de allerede kendte.

  3. Eksponeringsdimensionen drejer sig om, hvem det er, der udsættes for en risiko.

  4. Det er afgørende, om folk selv har udsat sig for en given risiko eller om det er uforskyldt.

  5. Endelig er folks opfattelse af risici behæftet med en fejlagtig subjektiv optimisme. Hun finder dog, at lægfolks risikobegreb i visse situationer kan være mere rationelt end eksperterne, som jo ikke kan overskue alle menneskers situation hver for sig.

Turner & Wynne (1992) ser på risikoopfattelsen i forskellige institutioner, og finder det interessante, men forventelige, at hvor miljøgrupper normalt vil fremhæve faren for katastrofer og langtidsvirkninger, der vil erhvervsfolk betone trusler mod energiforsyning, forbrug og økonomisk vækst. Endelig fremhæver ansatte i miljøstyrelser fortrinsvis de risici, der kan kvantifiseres og gøres til genstand for forvaltning og kontrol.

Forvaltningen, siger de, giver nødigt udseende af, ikke at have tjek på tingene. Selv der, hvor der er omfattende mangel på viden, f.eks. vedrørende interaktionen mellem de tusinder af toxiske kemikalier i miljøet, bliver der fremlagt videnskabelige modeller og klassificeringer, der tager sig ud som en fremadskridende og ordnet prioritering af risikoreduktion (T & W,1992 p 120). Spørgsmålet om hvor megen uvidenhed, der kan indrømmes, er centralt i al risiko-kommunikation. Men det skal dog understreges, at det ikke kun er mangel på forsigtighed, der kan give mistillid. Også overdreven forsigtighed kan give problemer for tillidsforholdet mellem borger og myndighed.

Det vi ofte oplever er, at magthaverne langt fra at anvende forsigtighedsprincippet følger det, som David Gee kalder rykkesløshedens og skamløshedens princip ('The Profligacy Principle, Gee, 1997 p 38)' eller det som vi (Brendstrup & Agger, 1998) kunne kalde 'dumdristighedens princip'. Alt for ofte lader man sig nøje med snævre økonomiske cost-benefit beregninger og tillid til, at markedet selv, eller hjulpet af grønne afgifter, vil kunne løse problemerne. Dette er et problem, fordi cost-benefit beregninger er meget usikre, når blot man går et årti eller to ud i fremtiden, og mange miljøgoder overhovedet ikke er eller kan markedsføres. Vurderingerne må derfor nødvendigvis omfatte mere end blot økonomiske kalkyler. Kummunikationen af risici er mindst lige så vigtig.

Turner & Wynne samler op på denne diskussion ved at understrege tre forhold:

For det første handler enhver kommunikation af risici også om andet. Dette må explicit udgøre en del af formidlingsprocessen.

For det andet må man fra myndighedernes side være klar over, at der foregår en kommunikation af risici under alle omstændigheder, uanset om der f.eks. iværksættes informationskampagner.

For det tredje vil en bevidst kommunikation aldrig begynde i et tomrum. Der vil altid være tidligere erfaringer, tro, bekymring og viden, som måske er mere eller mindre i modstrid med budskabet.

Forudsigelser bliver dermed et spørgsmål, som må lægges frem til forhandling om en afbalancering mellem på den ene side det oprigtigt bedste gæt og på den anden side samfundsmæssige hensyn, der vurderes efter kriterier opstillet ud fra repræsentative interessegrupper, som er indstillet på, at der skal nås en form for concensus. (O'Riordan & Jordan,1995). Risici gennemsyrer det moderne samfund som et resultat af dettes øgede sårbarhed overfor socio-tekniske forandringer og øget afhængighed. Det øger behovet for tiltro til andre aktører i samfundet, ironisk nok i en tid, hvor man i øvrigt opmuntrer til individualisme. (Turner & Wynne,1992,p131). Hvordan kan beslutninger tages, når videnskaben på en gang er så nødvendig og utilstrækkelig? Turner & Wynne ender op med at efterlyse en udveksling mellem borgere og experter med henblik på at skabe concensus. Der bliver i den forbindelse henvist til erfaringer med bl.a. de canadiske 'round-tables' og det danske Teknologiråds consensus konferencer, som en af måderne, at forsøge at løse problemet på. Det bør være en del af diskussionen om den stigende kløft mellem eksperter og lægmænd, forårsaget af eksperternes stigende specialisering, og den stigende erosion af konkret hverdagsviden som almindelige mennesker oplever i det moderne samfund (Agger & Nielsen, 1997).

Kort sagt

Samfundsudviklingens stigende kompleksitet og hastighed har i vidt omfang gjort indførelse af et forsigtighedsprincip til en nødvendighed både i beskyttelsen af den humane sundhed og i natur- og miljøbeskyttelsen. Begerbet anvendes dog på divergerende måde. I sin strammeste form, består det i at hindre muligheden for at nye, endnu ikke kendte risici opstår.

Den nyere historie er brolagt med eksempler på nødvendigheden. Men der er brug for procedurer for, hvornår der gribes ind. Hertil kan videnskaben være en nødvendig hjælp. Men erkendelse af videnskabens utilstrækkelighed, er samtidig en del af svaret. Forsigtighedsprincippet er et normativt begreb og skal behandles som sådan. Dvs politisk. Og skal det hele dog lykkes, således at folk også accepterer de risici, der må tages, er det ikke nok at blive ved de naturvidenskabelige kalkyler. Risikoopfattelse er mindst ligeså vigtig som risikoberegning. Og lægfolk og eksperter tænker ikke ens. Derfor kan der let opstå mistillid mellem borger og myndighed. Åbenhed, vederhæftighed og borgerdeltagelse er derfor vigtige forhold at lægge sig på sinde for virksomheder såvel som myndigheder.

Referencer

Agger,P.(1996): Fremtidens synder. Global Økologi 2:96: 14-18.

Agger,P. og K.Aa.Nielsen (1997): Viden er magt - en reflektion over demokratisering og ekspertise i miljøreguleringen. I Holm,J. et al.: Miljøregulering - tværfaglige studier. Roskilde Universitetsforlag. s.73-93.

Boehmer-Cristiansen,S. (1994): The Precautionary Principle in Germany - enabling Government. In O`Riordan & Cameron, 1994. pp 31-60.

Bratt,C.(1996): Når tvivlen skal komme miljøet til gode. Tidsskrift for samfunnsforskning no.2 pp 199-224.

Brun,W.(1997): Subjektive determinanter for lekfolks risikovurderinger. Nordisk Psykologi 49(1),1-11.

Gee,D.(1997): Approaches to scientific uncertainty. In Fletcher,T. and A.J.McMichael (eds.)Health at the Crossroads: Transport Policy and Urban Health. Wiley & Sons.

Gorz,A.(1979): Økologi og Frihed. Politisk Revy.

Heinberg,C. (1995): Sprog og miljø - et par truede arter. I Geertsen,U.(red.): Afskaf Økologisk Mælk. Det Økologiske Råd og Mellemfolkeligt Samvirke. Kbh.

Jørgensen,C.E. og S.Jeppesen (1991): Trafik og sundhed. CASA. Kbh.

Madslund,M.M. et al. (1997): Naturvidenskab som grundlag for miljøregulering. I Holm,J. et al. Miljøregulering - tværfaglige studier. Roskilde Universitetsforlag. s. 94-122.

NENT (1997): Føre-var prinsippet: mellom forskning og politikk. De nasjonale forskningsetiske komitéer. Oslo.

O`Riordan,T. and Cameron,J.(eds.)(1994): Interpreting the Precautionary Principle. Eathscan Publications, London.

O`Riordan,T. and A.Jordan (1995): The Precautionary Principle in Contemporary Environmental Politics. Environmental Values 4: 119-212.

Rehbinder,E.(1994): The Precautionary Principle in an International Perspective. I E.M.Basse (red): 'Miljørettens grundspørgsmål, bidrag til en nordisk forskeruddannelse. Gad.pp 91-105.

Reid,W.V.(1992): How many species will there be?. I Whitmore,T.C. & J.A.Sayer.

Sanderson,H. (1997): Vi ved ikke nok om det. Information 7/10/97.

Sanderson,H. & J.Staufeldt (1997): Økologisk og bæredygtig risikovurdering og risikoregulering. TEK-SAM, RUC. 143 s + Bilag.

Simberloff,D.(1992): Do species-area curves predict extinction in fragmented forest?. I Whitmore,T.C. & J.A.Sayer.

Turner,G. and B.Wynne (1992): Risk communication. In Durant,J. (ed.): Biotechnology in public - a review of recent research. Science Museum for the European Federation of Biotechnology. pp 109-141.

Whitmore,T.C. and J.A.Sayer:Tropical Deforestation and Species Extinction. Chapmann & Hall.

Wynne,B. and S. Mayer (1993): How science fails the environment. New Scientist 5. june 1993 pp 33-35.

 

Spring til toppen af siden