ARTIKLER & FOREDRAG

Naturforvaltnings- og landskabsøkologiske overvejelser

port-pa.jpg (2228 bytes)

Indlæg ved DNs konference om EF-habitatdirektivet 29. maj 2000

Af Peder Agger, formand for Naturrådet

opdel.gif (108 bytes)

1. Indledning

Tak for indbydelsen til dette seminar om Habitatdirektivet i Danmark. Det er meget glædeligt, at Danmarks Naturfredningsforening tager initiativ til en større opmærksomhed, omkring de forpligtelser der ligger i Habitatdirektivet, som nu har eksisteret i godt 8 år.

Jeg tror, at mange dengang i 1992 havde den opfattelse, at den danske naturbeskyttelse allerede var så god, at direktivet ikke ville bidrage med de store forandringer. Som det er fremgået af mange af de foregående indlæg er dette ikke tilfældet.

I Naturrådet mener vi, at Habitatdirektivet sammen med Biodiversitetskonventionen på det lange sigt må betragtes som den væsentligste nyskabelse i den danske naturpolitik i 1990’erne. I dag har jeg fået til opgave at gøre nogle ’Naturforvaltningsstrategiske og landskabsøkologiske overvejelser’. Det er et emne, det nok er værd at gå lidt i dybden med, fordi direktivet både stiller store krav til en mere målrettet og strategisk naturforvaltning og til en bedre forståelse af, hvilken tilstand den biologiske mangfoldighed er i her i år 2000. Jeg vil i det følgende primært beskæftige mig med beskyttelsen af naturtyper og levesteder. Og jeg vil således ikke beskæftige mig med de forskellige bestemmelser, der vedrører beskyttelse af arter mod fangst og efterstræbelse, selv om de i Danmark er relevante i hvert fald i forhold de klare danske overtrædelser af direktivet i forhold til de alt for store bifangster af marsvin. Mit oplæg vil være opbygget omkring følgende hovedpunkter.

2. Kort status over den danske indsats

Som det er fremgået af de foregående indlæg indeholder Habitatdirektivet nogle meget klare og vidtrækkende målsætninger og forpligtelser. Men som det ser ud i dag, er efterlevelsen af forpligtelserne imidlertid langt fra tilstrækkelig. Hvis man ser nøgternt på det, kan man sammenfatte den hidtidige indsats således:

  1. Miljøministeren har udpeget 194 Habitatområder svarende til 6 % af landets areal med Habitatnaturtyper svarende til 2 % af landets areal.
  2. Miljøministeren har udstedt en bekendtgørelse for Habitatområderne der præciserer lovgivningen.
  3. Miljøministeren har udsendt en regionplanudmelding om spredningskorridorer
  4. Regeringen har ikke tilvejebragt yderligere naturforvaltningsmidler, tværtimod tyder Finanslovsudspillet fra i år på, at naturforvaltningsmidlerne vil blive skåret ned.
  5. Miljøministeriet har foretaget en lille udvidelse af den i forvejen meget begrænsede naturovervågning.

Samlet må man sige, at der gjort en del fra ministerens og myndighedernes side, men det er ikke nok, og det er ikke tilstrækkeligt til at opfylde forpligtelserne i Habitatdirektivet.

Spørgsmålet er således, om direktivet i de kommende år vil blive ført ud i livet, og hvordan det rent praktisk bør ske i Danmark. Om det vil ske på et minimumsniveau som hidtil, hvor Danmark konstant balancerer på kanten af en traktatkrænkelsessag, eller om det vil ske på et mere ambitiøst niveau, hvor vi lever op til de mål og forpligtelser, der ligger i Direktivet. Det er Naturrådets vurdering, at såfremt direktivet skal opfyldes i de kommende år, forestår en væsentlig naturforvaltnings- og sektorintegrationsopgave. Det vil koste mange penge, og det vil kræve, at den danske naturforvaltning og naturbeskyttelseslovgivning ændres på en række punkter. Peter Pagh har i sit indlæg behandlet dette indgående.

Det vil kræve, at man prioriterer direktivets gennemførsel højere både fra politisk side og fra administrativ side. Det er derfor bekymrende med de store besparelser, der nu lægges op til i bl.a. Skov- og Naturstyrelsen i de kommende år.

2. Er Naturtilstanden gunstig i Danmark?

Indledningsvis vil jeg kort redegøre for, hvad det er for en natur, vi i Danmark har her i år 2000, og i hvilket omfang den overhovedet er relevant i relation til Habitatdirektivet.

Samlet omfatter direktivet i Danmark ca. 50 naturtyper, der ifølge Skov- og Naturstyrelsen dækker ca. 520.000 ha – hvoraf det meste dog er hav. Ydermere omfatter direktivet over 50 arter på det såkaldte bilag II samt ca. 40 arter på bilag IV, hvoraf 15 arter ligeledes er omfattet af bilag II. Direktivet omfatter i realiteten en stor del af den biologiske mangfoldighed vi i Danmark betragter som natur af en høj kvalitet, og som dermed bør bevares. Helt centralt i Habitatdirektivet er, at det fastsætter et klokkeklart mål for den europæiske naturbeskyttelse og dermed også for den danske. Noget der i høj grad har manglet, og som vi fra Naturrådet ofte har efterlyst.

Målsætningen i Habitatdirektivet er, at opnå en såkaldt gunstig bevaringsstatus, for de arter og naturtyper der er omfattet af direktivet. Der er her ikke blot tale om en vag politisk hensigtserklæring. Der er tale om en klar retligt bindende målsætning, og altså målsætning som regeringen er forpligtet på. Men hvad skal man egentlig forstå ved en gunstig bevaringsstatus? Efter Habitatdirektivets bestemmelser skal der, før man kan tale om en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter, være tale om, at følgende kriterier er opfyldt:

De ovenstående kriterier gælder alle naturtyper omfattet af bilag I, dvs. over 50 naturtyper i Danmark. På trods af at vi mangler mange oplysninger om naturens tilstand, mener jeg helt generelt, at langt hovedparten af naturtyperne, der er omfattet af direktivet i dag, ikke har en gunstig bevaringsstatus. (Det samme gør sig gældende for arterne).

Den natur, vi står med befinder sig på et minimumsniveau set over det lange perspektiv, og for mange af naturtypernes/arternes vedkommende er der næppe tale om på lang sigt levedygtige restpopulationer af tidligere tiders langt større forekomster. Mange af naturtyperne er arealmæssigt så begrænsede og artspopulationerne så små og fragmenterede, at der på ingen måde kan tales om en gunstig status. Og den hastighed hvormed fragmenteringen af habitatnetværket er foregået, gør det sandsynligt at der for alle andre end de mest letspredte opportunister er tale om en udbredelse, der pga. forsinkelseseffekter er langt større, end hvad der vil svare til det nuværende habitatmønster.

Lad mig i det følgende give nogle eksempler på udviklingen for naturtyper og arter omfattet af Habitatdirektivet. Jeg har valgt at fokusere på to grupper af naturtyper, henholdsvis halvnaturområderne og skovene, som vi også har valgt at koncentrere os om i den netop udkomne Vismandsrapport – ’Dansk naturpolitik – visioner og anbefalinger’.

Halvnaturtyperne

Overordnet kan vi sige, at halvnaturtyperne er meget meget vigtige for den biologiske mangfoldighed i Danmark, bl.a. fordi landskabet igennem århundreder er blevet udnyttet ekstensivt. Lyselskende plantearter, der er tilpasset ekstensiv udnyttelse, har været favoriserede i 4000 - 5500 år. Ud af de organismegrupper, som er behandlet i den seneste rødliste, er 343 af 10.600 arter angivet som uddøde siden 1850. Af disse 343 var de 109 arter knyttet til halvnaturtyperne, og alene 61 til overdrevene. De væsentligste årsager til disse påvirkninger er den massive tilbagegang i arealet med halvnaturtyper, forureningen med nærringsstoffer og opgivelse af traditionelle driftsformer.

Generelt må man sige, at Habitatdirektivet er et godt redskab til nogle af vore halvnaturtyper. Først og fremmest hederne, klithederne og nogle af overdrevene. Derimod er Direktivet ikke særligt velegnet ift. beskyttelsen af de danske engområder. Ifølge Skov- og Naturstyrelsen falder kun ca. 3 til 4 % af de danske enge ind under direktivets naturtypedefinitioner. Dette tal fremkommer ved at sammenligne § 3 arealet af enge med det ’Habitat-engareal’ der er indberettet til Kommissionen. Det bør dog nævnes, at de arter der er omfattet af Fuglebeskyttelsesdirektivet samt Habitatdirektivet retter lidt op på denne skævhed, idet en række af disse arter er knyttet til engområder, bl.a. mange af trækfuglene som fx gæs. Meget forsimplet kan vi prøve at vurdere bevaringsstatus af de danske halvnaturarealer ud fra Habitatdirektivets kriterier for bevaringsstatus.

Skovene

Den anden naturtypegruppe jeg ville diskutere er skovene. Hvor halvnaturtyperne er præget af en massiv tilbagegang og forrringelse af bevaringsstatus igennem de seneste 150 år, er skovene præget af meget mere langvarig forringelse, som dog er accelereret igennem de seneste 100 år som følge af dræning, indførsel af ikke hjemmehørende arter og benyttelsen af ordnet skovdrift. Over 50 % af de arter, der er omfattet af den seneste rødliste forekommer i skovene. De tilbageværende skove med store biologiske værdier er derfor vigtige for den danske biologiske mangfoldighed på trods af deres meget lille areal. Habitatdirektivet er et ganske glimrende virkemiddel til at sikre de allervigtigste skove med naturværdier. Habitatdirektivet omfatter en række af de vigtige danske skovnaturtyper, og Skov- og Naturstyrelsen har overfor Kommissionen angivet, at de pågældende skovtyper dækker ca. 20.000 ha. Altså ca. 5 % af vores skovareal. Det er dog nok en underdrivelse, der bl.a. afhænger af en forholdsvis snæver fortolkning af naturtyperne, samt det at visse skovnaturtyper er udeladt af den danske udpegning.

Hvis vi prøver at vurdere bevaringsstatus af skovnaturtyperne ud fra Habitatdirektivets kriterier for bevaringsstatus, er det dog iøjefaldende, at de på ingen måde kan har en gunstig bevaringsstatus.

3. Vi skal sætte os langsigtede mål for en gunstig status

Som det er skitseret i det foregående, mener vi i Naturrådet, at der for langt hovedparten af de naturtyper (og arter), der er omfattet af direktivet i dag ikke er en gunstig bevaringsstatus. Derfor er vi nødt til at diskutere og præcisere, hvilke mål vi ønsker at nå. Hvornår kan vi sige, at naturtyperne og arterne har godt nok i Danmark?

I Naturrådet mener vi ikke, at man generelt kan sige, at status quo eller bevaring af de eksisterende naturområder er godt nok. Dertil er naturområderne for fragmenterede, for små og for forstyrrede.

Det er oplagt, at direktivets retningslinier for en gunstig bevaringsstatus skal følges, men det er samtidigt oplagt, at der på det nationale niveau som følge af subsidaritetsprincippet ligger et rum for fortolkning. Og det er oplagt, at vi også er nødt til at være realistiske og prioritere indsatsen. Det bør således ikke alene være en videnskabelig opgave at vurdere, hvornår tilstanden er gunstig. Også mere værdimæssige og naturkvalitetsmæssige betragtninger må tages med i overvejelserne, selvfølgelig baseret på en viden om både naturens tilstand og naturpolitikkens tilstand.

Og sidst men ikke mindst er det vigtigt at tænke meget langsigtet. Mange af de naturtyper og levesteder, der er omfattet af direktivet, kræver lang tids udvikling, hvorfor naturgenopretning og ikke mindst eventuel pleje skal tænkes måske 30-40 år frem i tiden eller længere.

4. Hvilke virkemider kan vi benytte

Naturrådet mener, at de virkemidler, der er indeholdt i Habitatdirektivet, ikke i sig selv er tilstrækkelige til at nå de overordnede målsætninger om en gunstig bevaringsstatus. Ydermere er den danske implementering af direktivet for svag. Naturrådet mener, at vi kan identificere følgende grundlæggende problemer:

5. Nødvendigt med en strategisk indsats

Fra Naturrådets side finder vi det vigtigt at pointere, at der er behov for en ambitiøs gennemførsel af direktivet, hvor det er det overordnede mål om en gunstig bevaringsstatus, der står i centrum. Der er behov for en aktiv og målrettet indsats for naturgenopretning bredt i det danske landskab, herunder skabelse af såvel økologiske forbindelse som helt nye og større naturområder. En langsigtet naturforvaltning bør bygge på de naturlige potentialer i landskabet samt på, hvad der er udgangssituationen i dag. Det vil give den billigste og alt i alt mest robuste habitatstruktur.

Det eksisterende mønster af natur- og halvnaturarealer, der i særlig grad er koncentreret langs kyster, vandløb og i vandskel udgør en sådan struktur, som kun delvist understøttes af netværket af de 194 Habitatområder. Ved de kommende års forvaltning samt ved en eventuel yderligere udpegning af Habitatområder bør man have en udbygning af denne hovedstruktur in mente.

Det er en stor opgave at indfri målet om en gunstig bevaringsstatus, og det kan ikke ske på kort sigt. Vi er nødt til at tænke både langsigtet og differentieret, fordi de forskellige naturtyper og levestederne for arterne har vidt forskellig økologi og naturbeskyttelsesmæssig betydning, vidt forskellig historie, samt indebærer vidt forskellige økonomiske omkostninger at genoprette eller pleje dem. Der gøres mange udmærkede ting. Men ofte er det helt andre hensyn, der styrer indsatsen, end de hensyn der er indeholdt i Habitatdirektivet.

Eksempelvis er indsatsen for genopretning af vådområder primært styret af ønsket om at fjerne kvælstof, mens skovrejsningen i dag primært retter sig mod nærrekreation omkring byer og en fremtidig tømmerproduktion. Man kunne ønske sig vådområdegenopretning der direkte havde som formål at forbedre status for næringsfattige søtyper og successionsskovrejsning fx omkring nogle af de i dag eksisterende naturskove.

6. Anbefalinger fra Naturrådets Vismandsrapport

Naturrådet har netop udgivet sin første Vismandsrapport. Her kommer vi med en række anbefalinger til den danske naturpolitik. Og en del af de anbefalinger vi kommer med er meget relevante i forhold til Habitatdirektivet.

Først vil jeg fremhæve, at det må være et væsentligt mål for den kommende handlingsplan for biologisk mangfoldighed, at der etableres en større sammenhæng i indsatsen over for naturen. Naturrådet opfordrer derfor Miljø- og Energiministeren til at give den strategiske miljøplanlægning et reelt indhold i forhold til biologisk mangfoldighed og bevaring af landskabsværdier. Dette indebærer: a) at den kommende handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse resulterer i præcise og strategiske målsætninger for den danske naturpolitik; b) at de fastlagte målsætninger følges op af et langsigtet naturovervågningsprogram med veludviklede indikatorer og en veludviklet statistik for alle vigtige naturtyper og for alle nøglearter, og c) at der i højere grad, end det er tilfældet i dag, løbende gennemføres uafhængige evalueringer af den hidtidige naturpolitiske indsats, herunder af virkemidlernes effektivitet.

Det andet punkt jeg vil fremføre er, at vi på trods af højst påkrævede modforholdsregler alligevel med stor sandsynlighed står overfor nogle klimaforandringer inden for de næste 100 år. Det vil også berøre de arter og naturtyper, der er omfattet af Habitatdirektivet. Naturrådet mener, at det er vigtigt, at der opbygges et beredskab i forhold til klimaændringernes naturkonsekvenser. Det kan måske forekomme lidt abstrakt – men det, at gøre lidt nu, kan betyde meget på det lange sigt. Hvad gør vi fx med de naturtyper og arter som vil blive stresset voldsomt af klimaforandringer? Tag blot betydningen af et lunere klima for vores hedeområder, eller formindsket nedbørsoverskud for vores vandløb eller havstigningers betydning for Vadehavet og andre strandengsområder. I England er der eksempelvis allerede en form for planlægning i gang, hvor man overvejer at lade strandengene flytte ind i landet.

Det tredje punkt jeg vil fremhæve er, at Habitatdirektivet bør være et væsentligt element i det kommende Wilhjlemudvalgs arbejde. Habitatdirektivet bør bidrage til at sikre en national prioritering af indsatsen for nogle naturtyper og levesteder samt for nogle nærmere geografisk afgrænsede områder i Danmark. Naturrådet opfordrer bl.a. Miljø- og Energiministeren til at foretage en faglig udredning af de muligheder og perspektiver, der ligger i en national prioritering af den naturpolitiske indsats i særlige områder. I den forbindelse bør behovet for lovændringer vurderes, således at disse nationalt prioriterede områder både kan sikres en effektiv beskyttelse og en planlægningsmæssig ramme, der giver mulighed for en løbende forbedring af naturtilstanden og vilkår for friluftslivet.

Vi mener således, at man bør overveje at sikre og genoprette store naturområder – man kan kalde det nationalparker, naturparker eller hvad man vil, men navnet er ikke det vigtige. Det vigtige er, at sikre en national prioritering og målretning af indsatsen, samt en langsigtet kontinuitet i indsatsen. I sådanne nationalt prioriterede områder mener vi oplagt, at Habitatområderne bør indgå som kerneområder, og vi mener også at der bør ske en langt bedre koordinering ift. mvj-ordningerne. Bevaringen samt den forbedring og naturgenopretning, der bør være i disse områder bør både baseres på generel sektorintregration, bl.a. i landbrugssektoren og skovbrugssektoren, og en mere målrettet naturforvaltnings- og naturforbedringsindsats. Fra Naturrådets side anbefaler vi således, at de Miljøvenlige Jordbrugsordninger primært bør bruges til a sikre naturværdier. I dag bruges ordningerne på en ineffektiv måde til reducere landbrugets forurening med kvælstof. De kunne udnyttes meget bedre til at drift af halvnaturarealer.

Der er således efter vores mening nok at tage fat på. Wilhjelm-udvalget kan umuligt nå det hele, for det er en langsigtet proces. Men netop derfor er det så vigtigt at få fastlagt en kurs der peger i den rigtige retning, og som medfører at man kan leve op til de bindende aftaler som den danske regering og folketinget med bredt flertal har indgået.

Spring til toppen af siden